Seguridad civil sin mano dura

Elemento de la Guardia Nacional en el centro de Guadalajara. Foto: Francisco Huasco

Seguridad civil sin mano dura

– Edición 485

Elemento de la Guardia Nacional en el centro de Guadalajara. Foto: Francisco Guasco

Pese a los malos resultados, los gobiernos siguen delegando tareas de seguridad pública en las Fuerzas Armadas, en un panorama de militarización que se extiende cada vez más en ámbitos civiles. Pero hay experiencias de seguridad ciudadana que pueden romper ese paradigma fallido

La noche del 21 de enero de 2018, Ulises Adair Cardona Flores, un joven de 17 años que anhelaba entrar a la Armada de México, estaba afuera de un centro nocturno en Tecalitlán, Jalisco, cuando llegaron unidades de la Marina y lo desaparecieron de manera forzada junto con un amigo suyo, quien después fue localizado y relató que ambos fueron “levantados” y torturados. Eso le contó el testigo y sobreviviente a Norma Karina Flores Sandoval, quien cuatro años después sigue buscando a su hijo y señalando a los elementos de la Marina como los responsables: “Ellos fueron quienes se llevaron a mi Uli, de ahí nadie me saca, y aunque sigan pasando los años, yo los sigo acusando directamente a ellos”.

Ulises fue desaparecido un mes después de que se publicó la Ley de Seguridad Interior, el 21 de diciembre de 2017, un marco normativo con el que Enrique Peña Nieto trató de legalizar las tareas de seguridad pública que las Fuerzas Armadas venían desempeñando desde que Felipe Calderón emprendió la supuesta guerra contra el narcotráfico, en 2006. En realidad, esa fallida ley era otra vuelta de tuerca al paradigma de “mano dura”, con larga tradición en la historia del país y que en los últimos años se ha tornado en un creciente proceso de militarización que avanza hacia el militarismo.

Dos semanas después de la desaparición de Ulises, su madre relató que durante su búsqueda se presentó ante los elementos de la Marina en un campamento cercano a Tuxpan, “para pedirles que me regresen a mi hijo, y no dicen nada, no hacen nada, simplemente me dieron un paseo en helicóptero para buscar a mi hijo. Pero eso fue como lavarse las manos, porque jamás me han vuelto a llamar. ¿Y por qué está pasando todo esto? Me imagino que es por esa Ley de Seguridad Interior, porque ése es su escudo, porque esa ley los faculta para hacer detenciones arbitrarias, discrecionales, sin fundamento judicial o una orden o requerimiento alguno” (Cosa Pública 2.0, Radio udeg, 5 de febrero de 2018).

Aunque la Ley de Seguridad Interior después fue declarada inconstitucional, lo cierto es que en la administración de Andrés Manuel López Obrador las Fuerzas Armadas siguen realizando tareas de seguridad pública, sobre todo a partir de la creación de la Guardia Nacional. 

El 24 de noviembre de 2021, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) decidió turnar al Pleno la controversia constitucional presentada contra ese acuerdo presidencial; ahí también espera un amparo contra la Ley de la Guardia Nacional presentado por una asociación civil. Se prevé que el Pleno debata ambos asuntos a principios de 2022.

Foto: Reuters/Daniel Aguilar

Ulises Adair Cardona Flores pasó a formar parte del terrible balance de casi 100 mil desaparecidos en México, la mayoría a partir del inicio de la guerra en 2006, aunque aún no se conoce con precisión cuántas entre esos miles de personas sufrieron desaparición forzada, es decir, a manos de elementos que trabajan para el Estado. Junto con la estrategia militarista, los números de homicidios se han mantenido en lo más alto, acumulándose alrededor de 350 mil asesinatos también desde 2006. La violencia no se ha reducido con la presencia de las Fuerzas Armadas en las calles; al contrario, ha escalado, y los propios elementos castrenses han participado en ese incremento con altos grados de uso letal de la fuerza en enfrentamientos y casos de ejecuciones extrajudiciales, torturas y desapariciones forzadas.

“Cuando empezó la militarización, en esta última etapa de intensificación de la militarización en seguridad, teníamos cuatro veces menos homicidios violentos en el país, por ponerle sólo un dato; es decir, la militarización de la seguridad acompaña no la reducción de las violencias, sino la agudización de las violencias”, explica Ernesto López Portillo, quien afirma que el modelo de seguridad militarizada se sostiene sobre un paradigma fallido que se reproduce a sí mismo.

Pese a todo, existen alternativas que podrían ayudar a romper ese círculo vicioso, con experiencias que ya se han probado a escala local en muchos puntos de la geografía mexicana, donde se busca reconstruir el tejido social y establecer modelos de seguridad ciudadana en los que los derechos humanos y las personas están en el centro de la estrategia. Dos de los trabajos más avanzados en ese sentido surgen desde instancias vinculadas a la Compañía de Jesús: el Programa de Seguridad Ciudadana de la Ibero Ciudad de México, coordinado por López Portillo, y el Centro de Investigación y Acción Social Jesuitas por la Paz, dirigido por Luis Manuel Vizcaíno Guevara, sj. Ahora resulta más urgente conocer las propuestas que surgen desde estas experiencias civiles, si queremos que los militares regresen a sus cuarteles.

¿Cómo llegamos a esto?

La historia de México muestra que los militares “nunca han estado al margen, en estricto sentido, de lo que entendemos como seguridad pública y que a veces merece otros conceptos por parte de las Fuerzas Armas, por ejemplo, seguridad interior, o, a veces, también seguridad nacional”, explica Ernesto López Portillo. “La política de seguridad en México a lo largo de la historia ha estado mucho más enfocada en lo que hoy se conoce como el paradigma de la mano dura. Esto quiere decir que México ha entendido históricamente la seguridad como aquello que es resultado del uso de la fuerza por parte del Estado, y del uso del sistema penal para incrementar al máximo posible las penas de prisión”.

Ese paradigma también está presente en buena parte de América Latina, donde “las transiciones a la democracia no incluyeron una reforma democrática de las políticas e instituciones de seguridad. Eso quiere decir que sí hay más democracia, en términos de ejercicio de múltiples derechos —comenzando por el derecho al voto: es cierto que se fracturó, en el caso de México, el régimen de partido de Estado y se abrió la competencia política—. Pero las instituciones de seguridad y las políticas siguen funcionando por la vía autoritaria. ¿Qué quiere decir esto? No han sido rediseñadas para cumplir, al menos, cuatro grandes principios: número uno, servirle a la gente, con políticas e instituciones de seguridad que realmente atiendan a las personas, que las protejan; dos, no se ha contenido el conflicto con la ley de las propias instituciones de seguridad; tres,tampoco se ha atendido el conflicto que éstas tienen con los derechos humanos; y, cuatro, tampoco se han creado altos estándares de transparencia, propios de una reforma democrática de la seguridad”.

Foto: EFE/Hilda Ríos

“Cuando llegamos a un punto, ya en este siglo, en que las violencias organizadas y no organizadas crecen —violencia en hogares, violencia en espacios escolares, violencia en espacios laborales, violencia en espacio público, violencia contra las mujeres, violencia contra las y los jóvenes que utilizan sustancias ilegales—, se profundizan y, sin duda, las violencias relacionadas con lo que se conoce como delincuencia organizada… cuando todas las violencias crecen, el reflejo de la sociedad y el Estado mexicano es utilizar más fuerza, porque eso es lo que sabemos hacer, es el paradigma histórico de la seguridad”.

En ese contexto, la militarización de la seguridad no redujo las violencias, las agudizó, y “esto es contraintuitivo y nos lleva a otro tipo de preguntas muy diferentes, porque la gente, en general, tiene la percepción —y esto es un asunto más subjetivo, relacionado con nuestra cultura política histórica— de que si usamos la fuerza, vamos a resolver el problema. Una primera claridad que debemos tener es que la militarización es una narrativa que crea una promesa, y no un resultado”.

Además de no dar resultados, las Fuerzas Armadas también se volvieron corresponsables de buena parte de esas violencias, ya que “están en conflicto con los derechos humanos. El problema es que la narrativa hegemónica no es ésa; la manera en que los gobiernos federales han contado la historia y la narrativa que la propia sociedad mexicana reproduce es que esto no sucede. Tenemos una disociación entre los hechos y el discurso”.

Una guerra perdida

Stephanie Brewer, directora para México de la Oficina de Washington en América Latina
(wola, por sus siglas en inglés) publicó, el 12 de mayo de 2021, un análisis titulado “México militarizado: la guerra se perdió, pero la paz no llega”, donde afirma que “los resultados del modelo bélico han sido catastróficos” en términos de altos índices de asesinatos y la creciente desaparición de personas. Pero, además, “la guerra militarizada contra la delincuencia en México detonó altos niveles de graves violaciones de derechos humanos.

Una de las caras más conocidas de esta crisis han sido las desapariciones forzadas cometidas por el Ejército, la Marina, así como por otras fuerzas de seguridad de todos los ámbitos. Otro patrón ampliamente documentado ha sido la detención arbitraria y la tortura a civiles, incluyendo a personas inocentes torturadas y posteriormente acusadas por delitos que no cometieron”.

“Finalmente, existen numerosos casos documentados en los que las Fuerzas Armadas han privado de la vida a personas civiles que se encontraban sometidas y/o que no participaban en acto delictivo alguno, configurando así ejecuciones extrajudiciales o arbitrarias”.

En este contexto de abusos se inscribe la desaparición de Ulises Adair Cardona Flores en Tecalitlán, ya que ocurrió en el marco de la Operación Jalisco, lanzada por las Fuerzas Armadas el 1 de mayo de 2015 en el sur de la entidad para capturar a líderes del cártel local, lo que no se logró, y a la que los delincuentes respondieron con fuego, derribando un helicóptero federal y desatando decenas de “narcobloqueos” en 25 municipios de la entidad. Esa operación continuó años después.

“Desde noviembre de 2017, elementos de la Marina también realizan operativos en la zona, con campamentos en puntos estratégicos de la región”, explica la periodista Carmen Aggi Cabrera en el capítulo que redactó sobre la situación en el sur de Jalisco para el Informe de Derechos Humanos 2017 del Centro de Justicia para la Paz y el Desarrollo (Cepad). Ahí expone otros casos de abusos contra civiles por parte de la Marina, como lo son algunas detenciones arbitrarias y torturas.

Norma Karina Flores narró, en la entrevista del 5 de febrero de 2018 que, en su búsqueda de Ulises, “nos hemos dado cuenta de que también hay otras personas afectadas. En la manifestación que hice el domingo 28 de enero [frente al campamento de la Marina, cerca de Tuxpan,] llegó ahí un chico buscando a su hermano, porque elementos de la Marina también se lo habían llevado. También en Tamazula se rumora que hay casos así, y para allá, para Mazamitla. Entonces no es solamente mi caso, hay más casos; la diferencia es que yo sí estoy luchando, voy a seguir luchando, y hay gente que no lo quiere hacer por miedo, porque sabe cómo están actuando los marinos”.

Foto: EFE/ Francisco Guasco

Militarización y militarismo

Ésta es la ruta militar que han seguido los últimos tres presidentes, emanados de tres partidos diferentes; incluso ahora, “Lopez Obrador lo ha llevado al extremo, borrando las fronteras entre función policial y función militar”. Ernesto López Portillo advierte que “estamos llegando, o hemos llegado, a una nueva etapa: ya no se llama militarización de la seguridad, eso era de lo que hablábamos antes; ahora estamos hablando de militarismo en el sistema político. Vamos a distinguirlo muy claramente: de Calderón para acá se aceleró la intervención militar en seguridad pública. El presidente López Obrador toma una nueva decisión, que es expandir el rol militar también a otras funciones, y esto no es ya la militarización de la seguridad, esto es un fenómeno llamado militarismo, que, en pocas palabras, coloca por encima a las Fuerzas Armadas, a las que se valora como más capaces para resolver el ejercicio de gobierno que a las propias autoridades civiles”.

“Estamos, probablemente, ante la más grave y delicada alteración estructural de nuestro sistema político y de nuestro régimen constitucional, por una sencilla razón: en ningún lado la Constitución dice que las Fuerzas Armadas pueden hacer eso. Entonces aquí surge una pregunta para la que yo no tengo respuesta: ¿a dónde va el presidente con esta decisión de empoderamiento político civil de las Fuerzas Armadas? Porque, además, no pasa semana o mes sin nuevas noticias en esa ruta, y las más recientes tienen que ver con la creación de mecanismos que permitan el aprovechamiento económico de ingresos del Estado a favor directamente de las Fuerzas Armadas, lo que es ya una gravísima evolución del militarismo, porque implica que el presidente va cediendo porciones de la gestión publica, porciones de la administración pública, y, en consecuencia, porciones del ejercicio del gobierno, a las Fuerzas Armadas, lo cual es terrible, es inconstitucional y es de consecuencias impredecibles”.

Durante la decimocuarta edición del Foro de Derechos Humanos del Sistema Universitario Jesuita (SUJ), que se realizó en octubre de 2021 en el iteso, Catalina Pérez Correa, del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), explicó cómo han aumentado las tareas que realizan las Fuerzas Armadas, a partir de datos del informe “Inventario nacional de lo militarizado”: de las 246 funciones que se han militarizado, 140 no tienen información pública acerca del presupuesto que se les ha asignado, además de que han recibido estas tareas “con acuerdos o convenios de difícil acceso fundamentados en artículos muy genéricos. Pareciera que ni siquiera son necesarias las reformas para darles más funciones”.

Foto: Reuters/Carlos Jasso

¿Cómo cambiar el paradigma?

“Es la pregunta de los 64 mil, es una pregunta complicadísima. Yo tengo poca esperanza en las reformas democráticas de seguridad de alcance nacional; es decir, no veo que tengan medios para ese alcance nacional. Mi mirada está puesta en gobiernos locales, y especialmente en la posibilidad de construir alternativas democráticas de seguridad con los gobiernos municipales. Y aquí le voy a dar una primicia: la Universidad Iberoamericana Ciudad de México está trabajando en la creación del Centro de Investigación Aplicada en Seguridad Ciudadana, cuyo objetivo es constituirse como un servicio, principalmente para las autoridades locales y para la sociedad civil, a fin de construir buenas prácticas de seguridad en lo local. ¿Cómo construir una historia diferente? Fortaleciendo liderazgos políticos, técnicos y sociales a escala local. Dando a lo local instrumentos, herramientas, metodologías, y haciendo algo que hemos hecho muy poco, que es acompañar procesos de largo plazo para consolidar buenas prácticas: proyectos de seguridad ciudadana que han sido evaluados conforme a las metodologías idóneas que confirman el impacto a favor de la seguridad con perspectiva de derechos humanos”.

Como ejemplos de algunas experiencias de prácticas innovadoras en lo local, menciona casos como el de Ciudad Nezahualcóyotl, en el Estado de México; los municipios de Colima, de Guadalupe y General Escobedo, en Nuevo León, y algunos casos en Ciudad de México.

El Programa de Seguridad Ciudadana de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México “tiene distintas líneas de trabajo: produce una crítica permanente a la vía de la militarización y el militarismo, y también una propuesta de seguridad ciudadana que invita a los actores, autoridades y sociedad, a participar en la construcción de alternativas”, explicó López Portillo en el primer episodio del pódcast “Seguridad en Ciudadanía”.

El programa promueve “la comprensión de este concepto ciudadanizado de la seguridad, un concepto coherente con los derechos humanos y que piensa en la seguridad como una función pública, sí, pero también como un derecho fundamental; en ese sentido, construimos herramientas, informes, diálogos, foros que permiten que la gente se identifique como una parte responsable de construir seguridad ciudadana, pero, sobre todo, se identifique con la función social fundamental, que es exigir a las autoridades la rendición de cuentas en materia de seguridad”.

López Portillo explica que “la seguridad ciudadana quita del centro a las autoridades que usan la fuerza, y pone en el centro a la ciudadanía”, tratando así de regenerar la confianza en las instituciones civiles de seguridad y en la procuración de justicia. “La seguridad ciudadana enfrenta esta ruptura de confianza en la funcionalidad de las instituciones y propone esquemas diferentes de participación cuadra por cuadra, calle por calle y barrio por barrio, a través de mecanismos de participación comunitaria en los que las autoridades deben servir a la gente en la instrumentación de soluciones locales, principalmente en materias educativa, cultural, deportiva, de manera que haya transformaciones en las conductas para construir colectivamente y con perspectiva de derechos humanos”.

Además, “la seguridad ciudadana abraza el conocimiento científico, las metodologías, y, repito, se acerca a la gente, pone en el centro a las comunidades, utilizando herramientas modernas para saber qué es lo que a esas comunidades les duele, qué les afecta en materia de violencias y qué están dispuestas a hacer con los liderazgos políticos, técnicos y sociales de la propia gente. La vía civil es una propuesta de política pública que apuesta por la construcción de entornos protectores, de comunidades seguras con la participación directa de las mismas comunidades, colaborando con autoridades civiles que rinden cuentas”.

Foto: Reuters/Bernardo Montoya

Reconstruyendo tejido social

Otra iniciativa que surgió desde la Compañía de Jesús es el Centro de Investigación y Acción Social Jesuitas por la Paz (CIAS), cuyo director, Luis Manuel Vizcaíno, sj, explica:  “Ahí  trabajamos en lo que llamamos reconstrucción del tejido social, que es trabajar en comunidades para ir generando un fortalecimiento de los vínculos y la identidad de los acuerdos comunitarios, así como mejores condiciones comunitarias a fin de impedir el crecimiento de la violencia desde diversos ámbitos de la sociedad: desde la familia, desde la escuela, con oportunidades de trabajo, con participación ciudadana, mediante el involucramiento del gobierno o de las iglesias con la ciudadanía”.

Aunque el cias nació formalmente hace seis años, ya había estudios previos de los que surgieron “los dos primeros proyectos, que son el de Tancítaro y de Cherán, en Michoacán, comunidades que se han visto asoladas por la violencia o por problemas comunitarios. Fuimos sacando resultados y conclusiones, y ahora estamos trabajando en generar un estudio sobre cómo fortalecer las policías de manera que puedan responder a las necesidades de la ciudadanía mediante el fortalecimiento de las relaciones y el trabajo comunitario”.

Ese estudio “todavía no se publica, pero ya se está reflexionando sobre cómo generar este modelo y plantearlo para el próximo año; mientras tanto, seguimos trabajando con comunidades o con territorios”. Vizcaíno adelanta algunas ideas: “Mucho tiene que ver con cómo se fortalecen los lazos de confianza entre policía y ciudadanía; a veces puede ser con algo tan sencillo como mantener una comunicación más estable, un sistema de mayor transparencia, ayudar a resolver problemáticas vecinales, un trabajo comunitario para fortalecer y generar una policía en la que la ciudadanía tenga confianza, y donde hay reciprocidad, hay buenos resultados”.

En Tancítaro y Cherán, “después de muchos años de violencia, la comunidad decidió sacar al narco con las autodefensas, pero ellos decidieron manejar un modelo de gobierno de unidad que ayudara a fortalecer a la comunidad. La comunidad se sigue manteniendo bastante firme, cohesionada. Me gustaría decir que es en gran parte por el trabajo del cias, pero creo que también es por la misma comunidad y por el deseo de mantener la unidad”.

El CIAS trabajó después en entornos “más urbanos, en algunas zonas de Celaya”, Guanajuato, y también en Chalco, Estado de México, y en Monterrey, Nuevo León. El proyecto de trabajo de Jesuitas por la Paz en cada comunidad “dura tres años, durante los que se busca instalar prácticas que den continuidad a los proyectos de reconstrucción del tejido social. En total, si no me falla la memoria, son entre diez y doce comunidades, y el asunto es cómo dejar instaladas esas prácticas… Pero creo que en todos lados, al hacer nuestro estudio de la medición de impacto, podemos ver que sí ha habido resultados positivos en las diferentes áreas”, como una mayor percepción de seguridad, más participación comunitaria y el establecimiento de grupos que trabajen en tareas áreas específicas, como la construcción de escuelas o la atención de adicciones.

Al igual que en el Programa de Seguridad Ciudadana de la Ibero, la apuesta de Jesuitas por la Paz también va a lo local: “Nuestro paradigma es que hay que centrarnos en las comunidades para fortalecerlas y darles herramientas para que puedan trabajar, porque el problema de lo macro es que se nos olvidan las condiciones de cada lugar y de cada población, que son muy diversas”.

Más fuerza y mayor catástrofe

:: 80 mil elementos del Ejército mexicano han sido movilizados en el gobierno de Andrés Manuel López Obrador en tareas de seguridad pública, la cifra más alta desde 2006 (Animal Político, 17 de noviembre de 2021).

:: 79 mil 126 elementos de la Guardia Nacional, el nuevo cuerpo de seguridad pública, son en realidad efectivos de las Fuerzas Armadas separados temporalmente de sus funciones. Esto representa 76 por ciento de los 102 mil 944 efectivos de esta fuerza. (Animal Político, 17 de noviembre de 2021).

:: 30 civiles muertos a manos de elementos de la Guardia Nacional, es el balance de los 56 enfrentamientos que tuvo ese cuerpo de seguridad en 2020, una cantidad similar a la de enfrentamientos en que intervino el Ejército, y que registran, por lo regular, más personas muertas que presuntos agresores aprehendidos. (Animal Político, 24 de noviembre de 2021).

:: 350 mil homicidios han ocurrido en México desde 2006.

:: 105 mil homicidios ocurrieron en los tres primeros años del gobierno de Andrés Manuel López Obrador.

:: 95 mil desaparecidos en México hasta noviembre de 2021.

:: 24 mil personas desaparecieron en los tres primeros años del gobierno de López Obrador.

:: 88 por ciento de los detenidos por la Marina y 85 por ciento de los detenidos por el ejército entre 2006 y 2016 reportaron tortura o malos tratos (World Justice Project, basado en los datos de la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad 2016).

“Quiero a mi hijo de regreso”

Mientras que la militarización avanza a escala nacional, y a escala local van creciendo las experiencias exitosas de alternativas civiles para reducir la violencia, Norma Karina Flores Sandoval sigue esperando a su hijo en Tuxpan. “Yo sigo en la lucha y no voy a parar, porque mi hijo es inocente: él tan sólo paseaba en su moto, él tiene sueños y aspiraciones que cumplir, él es un chico trabajador, es muy sociable, jamás había sido de pleito”.

Esta madre también critica el despliegue militar con el que se pretende atender la seguridad pública: “Según ellos, están apoyando y van a quitar la delincuencia, pero yo no veo en verdad algún cambio. Desaparecidos sigue habiendo y muertes también”. Siente “mucho coraje” porque la ilusión de Ulises era entrar a la Marina: “Nosotros, sus papás, lo estábamos apoyando para que hiciera sus trámites, porque él quiere ser marino y ellos mismos me lo desaparecen y no me lo quieren entregar. Quiero a mi hijo, Ulises Adair Cardona Flores, de regreso, aquí, con su familia”.  .

    MAGIS, año LVII, No. 485, enero-febrero 2022, es una publicación electrónica bimestral editada por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, A.C. (ITESO), Periférico Sur Manuel Gómez Morín 8585, Col. ITESO, Tlaquepaque, Jal., México, C.P. 45604, tel. + 52 (33) 3669-3486. Editor responsable: Humberto Orozco Barba. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2018-012310293000-203, ISSN: 2594-0872, ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor. Responsable de la última actualización de este número: Edgar Velasco, 1 de enero de 2022.

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