El presidente de la República propuso una Guardia Nacional con soldados, marinos y policías federales, con mando y estructura militar. La presión lo frenó y, aunque el nuevo cuerpo armado tiene mando civil sobre miles de militares, persiste la incertidumbre acerca de una institución sobre la que pesa una herencia de violaciones a los derechos humanos

Cuando nació la Guardia Nacional, el 28 de mayo de 2019 con la entrada en vigor de sus leyes reglamentarias, ocurrieron dos hechos que volvieron a poner en duda el papel de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública: el domingo 26 se produjo un enfrentamiento en el municipio La Huacana, Michoacán, donde pobladores desarmaron y retuvieron temporalmente a un grupo de soldados, acusándolos de disparar y herir a un niño de 11 años; dos días antes había muerto una niña de cinco años cuando elementos del Ejército dispararon a un supuesto grupo delincuencial en Nuevo Laredo, Tamaulipas. Aunque la presión social logró asegurarle un mando civil al nuevo cuerpo armado, la militarización del país continuará, y los académicos y defensores temen que se herede la sistemática violación de los derechos humanos en México, más allá de un mero cambio de uniforme.

Los especialistas coinciden en que hay aspectos positivos en las cuatro leyes que dieron vida a la Guardia Nacional (GN), sobre todo al comparar lo aprobado con el proyecto original del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, que contemplaba un mando militar adscrito a la Secretaría de la Defensa Nacional. Pese al mando civil, e incluso más allá de las dudas acerca de las leyes secundarias, el cuestionamiento de fondo de los defensores se mantiene: es un error crear un cuerpo formado por militares en un país que está en guerra desde que las Fuerzas Armadas salieron a las calles a, supuestamente, combatir el crimen, lo que generó una constante escalada en asesinatos, desapariciones de personas o desplazamientos forzados, así como una crisis por violaciones a los derechos humanos.

José Antonio Guevara, director ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (CMDPDH), una de las casi 300 organizaciones que desde el colectivo #SeguridadSinGuerra se resistieron al proyecto militar para la GN, advierte que, independientemente de las leyes aprobadas, “mientras no haya sanciones a todos los abusos cometidos en el país en los últimos 40 años, desde la Guerra Sucia, particularmente por instituciones de seguridad, el Ejército o la Marina, y con la posibilidad de que esos quizá miles de funcionarios se incorporen a la Guardia Nacional, es probable que ese espíritu de cometer abusos en impunidad también se incorpore a la Guardia Nacional”.

El especialista lamenta que, si bien para el comandante de la GN es requisito no haber sido condenado por delitos y no haber sido observado por violaciones a los derechos humanos, esa exigencia no se trasladó “al resto de la tropa, lo cual es un fallo. Le hicimos llegar al presidente una carta con nombres de al menos 61 integrantes de las Fuerzas Armadas que hemos observado en graves violaciones a los derechos humanos, pidiéndole que se asegure de que, si siguen activos, no formen parte de la Guardia Nacional, y que en su calidad de Comandante de las Fuerzas Armadas los haga ir a juicio por los abusos que cometieron. No contestó”.

Por su parte, Alejandro Anaya Muñoz, del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del ITESO, señala que en la GN “tienes un órgano con espíritu o un ADN militar; los militares no son policías, son militares, cuyo entrenamiento está orientado a combatir y abatir enemigos, es una tarea muy distinta a la de detener sospechosos de haber cometido un crimen. Cuando menos de entrada, la Guardia Nacional estará conformada por militares y marinos, con algunos elementos de la Policía Federal. En la práctica, lo que vamos a tener va a ser un órgano con un ADN militar que ojalá se vaya transformando con el tiempo en algo más policiaco”.

 Foto: EFE/Miguel Sierra 

¿Abrazos, no balazos?

La GN tuvo un origen desconcertante para buena parte de la población que el 1 de julio de 2018 votó anhelando la paz. Antes y durante la campaña electoral, López Obrador no se cansó de criticar el modelo de seguridad que sumió al país en la violencia y la militarización desde el gobierno de Felipe Calderón. Pero el 23 de marzo de 2018, en una asamblea en Xalapa, Veracruz, propuso la creación de la GN, según dijo, para acabar con la tortura, las masacres y las violaciones a los derechos humanos. Luego, el 12 de abril de 2018, en un mitin electoral en Mazatlán, Sinaloa, aseguró: “Aunque estén queriendo cuestionarme, vamos a buscar otra estrategia, vamos a atender las causas [de la violencia] y vamos conseguir la paz […] Vamos a impulsar el desarrollo. Lo puedo resumir en una frase: trabajo, buenos salarios y abrazos, no balazos”.

El 29 de septiembre de 2018, en un mitin de agradecimiento a sus electores en la Plaza de las Tres Culturas de la Ciudad de México, López Obrador volvió a anunciar la creación de la gn con elementos del Ejército y la Marina, porque no existen las condiciones para el regreso de los militares a sus cuarteles. “Se creó la Policía Federal con ese propósito y no funcionó, se echó a perder […] No podemos así enfrentar el problema de la inseguridad y de la violencia y, desgraciadamente, también las policías ministeriales, con honrosas excepciones, están echadas a perder, y las policías estatales y las policías municipales”.

El 14 de noviembre de 2018, un día antes de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitiera un fallo declarando inconstitucional la Ley de Seguridad Interior que buscaba regular la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, el entonces presidente electo anunció su Plan Nacional de Paz y Seguridad, que incluye a la gn integrada por 50 mil elementos de la Policía Militar, la Policía Naval y la Policía Federal, que serán desplegados en las 266 regiones con mayores niveles de violencia en el país.

Si la Constitución no permitía a las Fuerzas Armadas hacer tareas de seguridad pública, entonces se reformaría la Constitución.

El 2 de diciembre de 2018, en una ceremonia en el Campo Marte, donde el Ejército y la Marina refrendaron lealtad a su nuevo Comandante Supremo, López Obrador dijo: “Espero que pronto estas dos importantes instituciones nos ayuden, si así se decide en el Congreso que se reforme la Constitución, para que podamos integrar la Guardia Nacional y ambas nos apoyen […] atendiendo también funciones de seguridad pública”.

Un modelo de dictaduras

La propuesta recibió importantes críticas de parte de organizaciones e instituciones defensoras de los derechos humanos, como el colectivo #SeguridadSinGuerra, que desde antes se opuso a la Ley de Seguridad Interior. En febrero pasado, durante las audiencias públicas en el Senado para analizar la minuta de la GN, los defensores advirtieron que con la formación y la disciplina militar del nuevo cuerpo se violan estándares internaciones de derechos humanos y se emula un modelo propio de dictaduras. Señalaron que se trata de una solución fallida, pues los datos muestran que, en 2006, la tasa de homicidios en México era de ocho casos por cada 100 mil habitantes, mientras que para 2018 dicha tasa ya asciende a 25 crímenes por cada 100 mil habitantes (Animal Político, 12 de febrero de 2019).

En esas audiencias, Santiago Corcuera, abogado experto en Derecho Constitucional y Derecho Internacional, dijo que desde la Constitución de 1857, y posteriormente, en el artículo 129 de la Constitución de 1917, se estableció que los militares deben limitar su actuación fundamentalmente a sus funciones, que son ajenas a la seguridad pública, lo que ahora se pretende ignorar al modificar la redacción. Mientras que el representante de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de la ONU, Jan Jarab, señaló que la experiencia ha dejado en claro que el uso de las Fuerzas Armadas no es adecuado en la seguridad pública, pues se trata de fuerzas de combate que no están diseñadas para la prevención y la investigación. Como ejemplo, citó el grado de letalidad del Ejército en México, que es de 10 a 1, e incluso letalidad perfecta, índices que no existen en las guerras convencionales.

Al final, la propuesta del Ejecutivo sufrió cambios. El 21 de febrero, el Senado aprobó el dictamen de la GN garantizando un mando civil, una temporalidad de cinco años para que las Fuerzas Armadas regresen a los cuarteles y límites en sus tareas de investigación, al ser coordinadas por el Ministerio Público; además, desapareció la figura de la Junta Militar propuesta originalmente.

 Foto: EFE/Miguel Sierra

Guerra contra los pueblos

Un día antes de que el Senado aprobara el dictamen de la GN, en el poblado de Amilcingo, Morelos, fue asesinado Samir Flores Soberanes, una de las figuras más reconocidas en la oposición al Proyecto Integral Morelos (PIM). Samir Flores también era delegado del Congreso Nacional Indígena (CNI) y fue una de las personas que protestaron frente a López Obrador contra la consulta impulsada por el nuevo gobierno acerca de ese megaproyecto. Aquel 10 de febrero en Cuautla, el presidente llamó a los manifestantes “radicales de izquierda, que para mí no son más que conservadores”, y reiteró que la consulta acerca de la termoeléctrica se haría “aunque haya gritos y sombrerazos”.

En un comunicado de abril de 2019, en el centenario de la muerte de Emiliano Zapata, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), en voz del Subcomandante Insurgente Moisés, señaló: “No sabemos quiénes asesinaron al compañero Samir. Sabemos quién lo señaló. Quién, con voz chillona e histérica, lo marcó para que luego sicarios, ansiosos por agradar al jefe de las Fuerzas Armadas federales, cumplieran la sentencia dada en el templete convertido en tribunal”.

Desde el 1 de enero, en el marco de los 25 años del levantamiento armado en Chiapas, el EZLN advirtió que resistiría a los megaproyectos como el del Tren Maya, y también a la Guardia Nacional. “Vamos a enfrentar, no vamos a permitir que pase aquí ése, su proyecto de destrucción, no le tenemos miedo a su Guardia Nacional, que le cambió de nombre para no decir ejército, que son los mismos, lo sabemos”, dijo Moisés.

En marzo, en un comunicado conjunto, el EZLN y el CNI advirtieron que López Obrador “ofrece a los empresarios poner a su disposición la tierra con la supuesta nueva Ley de Desarrollo Agrario, para terminar de desmantelar la propiedad y la organización colectivas, llamando ‘desarrollo’ al robo descarado y a la destrucción, amenazando militarmente a nuestros pueblos con su Guardia Nacional y reconfigurando nuestro país”.

Además, la GN surge en una escalada de asesinatos de defensores de los territorios. En mayo, el Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de Las Casas (Frayba) denunció la intensificación de esas agresiones, que dejaron un saldo de al menos seis defensores asesinados en los primeros meses de 2019. “Esta lógica de guerra en contra de los pueblos que construyen autonomía se reproduce en el incremento de la militarización en territorios zapatistas […] cerco que se profundiza con la presencia de la Guardia Nacional en la región”.

Así operará la GN

El 27 de mayo, el Senado aprobó por unanimidad (sólo votó en contra el senador Emilio Álvarez Icaza) las cuatro leyes secundarias que reglamentan a la GN: Ley Orgánica de la Guardia Nacional, Ley sobre el Uso de la Fuerza, Ley del Registro Nacional de Detenciones y la del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Se define a la GN como “una institución de seguridad pública, de carácter civil, disciplinada y profesional” adscrita como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), estatus similar al que tiene la Policía Federal. Las leyes establecen que la GN deberá prevenir e investigar la comisión de delitos y faltas administrativas bajo la conducción y el mando del Ministerio Público, colaborar con estados y municipios y auxiliar al Poder Judicial. Sus miembros podrán llevar a cabo operaciones encubiertas y de usuarios simulados para investigar y prevenir delitos. Al momento de detener a alguna persona, ésta deberá ser informada sobre sus derechos.

José Antonio Guevara advierte que, aunque la gn tendrá “un perfil netamente civil en principio, contará con espíritu y disciplina militares. La reforma constitucional afortunadamente reguló a la Guardia Nacional con un mando que debe ser civil y sus miembros tienen que ser civiles, pero esto no quiere decir que militares en funciones no puedan participar mediante baja o licencia y que se integren a la Guardia Nacional. Sabemos que va a haber un porcentaje de policías militares y navales que se van a incorporar a la Guardia”, que está encabezada por un militar, el general en proceso de retiro Luis Rodríguez Bucio, quien “será una persona civil sujeta a la jurisdicción civil”.

Sin embargo, en la Coordinación Operativa de la GN habrá “representantes de la Sedena y la Marina con integrantes de la SSPC”, dependencia que tiene el mando del nuevo cuerpo, “pero vamos a ver en la práctica si realmente sucede o vamos a ver una simulación”.

El 18 de mayo, el secretario de Seguridad y Protección Ciudadana, Alfonso Durazo, dijo que la GN estará conformada al inicio por 35 mil elementos pertenecientes actualmente a la Policía Militar, 8 mil elementos de Policía Naval y 18 mil efectivos operativos de Policía Federal.

 Foto: EFE/Dassaev Téllez 

Otro lustro de militarización

El director ejecutivo de la CMDPDH afirma que la mayor preocupación está en los transitorios Quinto y Sexto de la reforma constitucional de la GN. El Quinto Transitorio señala que, durante los cinco años siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, en tanto la Guardia Nacional desarrolla su estructura, sus capacidades e implantación territorial, el Presidente de la República podrá disponer de la Fuerza Armada permanente en tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria. El Sexto Transitorio precisa que, durante esos cinco años de formación de la GN, la Sedena y la Marina establecerán su estructura jerárquica, disciplina, educación, capacitación, profesionalización, ascensos y prestaciones, “que podrán estar homologados, en lo conducente a las disposiciones aplicables en el ámbito de la Fuerza Armada permanente”.

”Con estos transitorios están alterando el alcance de lo que el Constituyente de 1917 definió sobre cuál es la tarea de las Fuerzas Armadas en tiempos de paz, que se garantizaba en el 129 constitucional […] con esos artículos Quinto y Sexto se extralimitó el Congreso al regular cuestiones que no fueron tocadas en la reforma constitucional. Hoy, cuando aún no se ha formado la Guardia Nacional, estamos viendo en los medios a militares desempeñando tareas de seguridad pública que no deberían estar desempeñando, como vimos en Michoacán o en Tamaulipas, donde mataron a un niño; desempeñando estas tareas que eufemísticamente dicen que son de seguridad pública. Pero para nosotros está claro que las Fuerzas Armadas están desempeñando tareas de un conflicto armado, están saliendo a las calles o combatir o neutralizar al crimen organizado, era lo que venían haciendo en administraciones anteriores y parece que no ha cambiado, según hemos visto”. [Recuadro.]

El 31 de mayo, el reportero Arturo Ángel publicó en el portal Animal Político que 33 mil elementos del Ejército Mexicano que integran la fuerza armada convencional permanecerán en las calles durante los próximos cinco años, apoyando en tareas de seguridad pública, independientemente de los 35 mil policías militares que pasarán a formar parte de la GN. Dicho despliegue militar es legal, de acuerdo con el Artículo Quinto Transitorio.

Perpetuar los abusos

Otra ley que se estrena con la GN es la del Uso de la Fuerza, que llega para “llenar un vacío legislativo; sólo había un puñado de estados que contaban con una ley, y es necesaria —y así lo han dicho diversos órganos de Naciones Unidas— para saber quién, cómo y cuándo puede hacer uso de la fuerza legal […] Está bien que la ley regule a la Guardia Nacional y el quehacer de todos los cuerpos policiacos del país […] pero esta ley normaliza la actuación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, lo que es contrario a la Constitución y a convenios internacionales de México en seguridad pública”.

Guevara también alerta sobre las omisiones, como en “el sistema de reportes: no es un sistema donde se reporten todos los usos de la fuerza que haya hecho un servidor público, solamente el uso de la fuerza letal. Hace falta que eso se perfeccione, porque puedes detener a una persona haciendo uso de la fuerza de manera física fuerte y no se reporta en este tipo de informes”. Además, “los controles de uso de fuerza letal solamente son reportes internos” y no se cuenta con un comité de ética que pueda sacar conclusiones que lleven a destituciones o sanciones penales: “eso no lo tiene la ley”.

La Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza “tiene un serio problema en el tema de manifestaciones o reuniones públicas: dice que no se puede hacer uso de armas en manifestaciones o reuniones lícitas”, pero la gn “va a tener una formación militar, lo que implica que tenga políticas de gatillo fácil. No les das a ellos la posibilidad de que califiquen una manifestación como lícita o ilícita […] Si preguntas qué es lícito, pues quizá manifestaciones a favor del aborto en estados donde está prohibido podrían decir que son ilícitas, o igual una manifestación a favor de la legalización de las drogas, pueden decir que es ilícita”.

Amnistía Internacional (AI) coincide en que “en ausencia de mecanismos independientes de control del actuar de las policías y de la Guardia Nacional, y a falta de salvaguardas para limitar el uso de la fuerza durante manifestaciones, la ley autorizaría, por ejemplo, el uso de la fuerza cuando éstas no tengan un ‘objeto lícito’, requisito que sería valorado por las propias fuerzas de seguridad, incluida la Guardia Nacional”. En un comunicado, agregó que “la esperada creación de una ley de uso de la fuerza fue ensombrecida por contradicciones en su texto y errores técnicos que van desde las definiciones erróneas de uso de la fuerza y de tipos de armas hasta requisitos insuficientes para autorizar el uso de fuerza letal. La ley tiene un peligroso listado de conductas que autorizarían el uso de fuerza letal sin mayores controles y sin exigir una decisión que tome en cuenta las circunstancias de cada caso”.

 Foto: EFE/David Guzmán

“Si bien las nuevas leyes tienen avances para la protección de los derechos humanos”, como el registro de detenciones, “cuentan también con una serie de retos y de graves errores que podrían provocar más abusos en un país asolado por más de una década de crisis de seguridad y de violaciones a los derechos humanos […] La Guardia Nacional se constituirá en un todopoderoso cuerpo de seguridad, sin supervisión independiente, con perniciosas facultades, como detener a personas migrantes y permitir el uso de la fuerza si se considera que las manifestaciones públicas no son legítimas”, señala Tania Reneaum, directora ejecutiva de Amnistía Internacional México.

Alejandro Anaya Muñoz, del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del ITESO, subraya que la GN “formaliza desde la Constitución un modelo de respuesta a los retos de seguridad permeado por el espíritu de la militarización […] La Guardia Nacional va a ser un cuerpo con espíritu, entrenamiento, formación, mando, carácter de corte militar. Si bien pudo haber quedado peor si hubiera quedado como el presidente quería originalmente, que era, descaradamente, un cuerpo militarizado, quedó como un cuerpo en principio civil, bajo mando de la sspc”.

“Muchos hemos manifestado una y otra vez desde hace años, pero sobre todo desde el debate sobre la Ley de Seguridad Interior, que la militarización no es la respuesta más adecuada ante los retos de la inseguridad”, señala Anaya, quien también destaca que en los planes de seguridad de López Obrador no se incluye mejorar “el aparato institucional para castigar delitos y generar evidencias que sean válidas ante un juzgado, es decir, agentes investigadores, peritos de distintas ramas y materias y agentes del Ministerio Público; eso es más importante que el órgano de seguridad que va a ir a enfrentar a los delincuentes, y ahí no se está haciendo nada, sólo el cambio de nombre de la Procuraduría General de la República a Fiscalía, pero las prácticas y capacidades siguen iguales”.

En materia de derechos humanos, con la GN se mantienen “los mismos riesgos que hemos visto en la práctica en estos últimos 15 años. Hay mucha evidencia documentada por los organismos de la sociedad civil, por un lado, no solamente que el Ejército y la Marina sean muy eficientes en abatir a los presuntos sospechosos; ahí están las investigaciones de los índices de letalidad. Esos órganos son muy buenos para matar y matan muchísimo. Luego están todos los casos documentados de tortura y desaparición forzada cometidos por el Ejército y la Marina en la lucha contra el crimen organizado […] Sí, la ley establece capacitación en derechos humanos, pero llevamos muchos años capacitando a las Fuerzas Armadas y las violaciones siguen pasando. Estos riesgos seguirán, son las prácticas y romperlas es muy difícil”.

Sin embargo, “ese tipo de prácticas también las cometen las fuerzas policiales, todos los cuerpos de seguridad en México torturan y desaparecen, lo cual te devuelve al tema del Ministerio Público y de las investigaciones: en la medida en que México no tenga capacidades institucionales para investigar delitos de manera civilizada y profesional, van a seguir desapareciendo; es lo que se viene practicando y lo que saben hacer. En la medida en que no tengamos un aparato de seguridad que utilice otro tipo de técnicas científicas, vamos a tener este tipo de violaciones a los derechos humanos. La Guardia Nacional formaliza lo que ya está pasando”.

 Foto: EFE/Ángel Hernández

Frontera militarizada

Con la aprobación de la reforma constitucional y de las leyes secundarias, el plan original de la administración de López Obrador era desplegar los primeros elementos de la gn a partir del 30 de junio, teniendo como sus primeras misiones atender 150 de las 266 regiones que el gobierno estableció como prioritarias. Su objetivo es que al final del año estén operativos 82 mil elementos y cerrar el sexenio con 150 mil integrantes del nuevo cuerpo armado.

Sin embargo, los planes se alteraron a partir del 7 de junio, cuando los gobiernos de Estados Unidos y México alcanzaron un acuerdo en materia migratoria con el cual se desactivó la amenaza del presidente Donald Trump de imponer tarifas arancelarias a las exportaciones desde México a partir del 10 de junio. El gobierno de México se comprometió a desplegar 6 mil 500 elementos de la Guardia Nacional en la frontera con Guatemala para contener el flujo del éxodo centroamericano, además de acoger en territorio mexicano a miles de migrantes que son retornados desde Estados Unidos mientras esperan respuesta de sus solicitudes de asilo en ese país.

Con un plazo de 45 días para para cumplir con sus compromisos ante Trump, el gobierno mexicano aceleró en junio el despliegue de los primeros contingentes de la gn en la frontera sur. Aunque la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, afirmó que la Guardia Nacional no será la “Border Patrol” de Estados Unidos, el colectivo #SeguridadSinGuerra condenó “que la militarización, la criminalización de personas en movilidad con necesidades de protección internacional y de defensores de migrantes y refugiados, sea moneda de cambio [en las negociaciones comerciales] por la que podrían derivarse violaciones a derechos humanos”.

Con estas dudas se estrena este cuerpo armado en una guerra que apenas comienza a ser reconocida como tal, después de 12 años de acumulación de muerte, desaparecidos, abusos y dolores. .