La agencia de transparencia y privacidad de México está siendo atacada. A diferencia de la reacción ciudadana que llenó plazas públicas para proteger al INE, la defensa del Inai ha estado más presente en los círculos de pensamiento de elite que en las calles. El instituto tiene un problema para comunicar su importancia en la vida pública, situación que debilita la convocatoria a su favor en un momento en que el presidente y sus aliados legislativos asfixian su operación

El Inai, la agencia de transparencia y privacidad de México, celebró su vigésimo aniversario arrinconado por el presidente López Obrador y sus aliados en el Senado. Pocos salieron a las calles para protestar contra los embates que dejaron al instituto a un paso de la extinción, a pesar de ser una oficina indispensable para garantizar de manera rápida y especializada dos derechos fundamentales para la vida en democracia: el acceso a la información pública y la protección de datos personales.

La transparencia y la privacidad son ideas abstractas, envueltas en una comunicación administrativista que no levanta pasiones. Esto se evidenció como un problema cuando se redujo la convocatoria popular en defensa del Inai contra la embestida presidencial, a diferencia de lo que pasó con el Instituto Nacional Electoral (INE), que en un par de ocasiones convocó a miles de ciudadanos que estaban en contra de las propuestas presidenciales que pretendían debilitarlo.

El Inai (acrónimo de Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales) ofrece a la ciudadanía la posibilidad de ejercer, sin burocracias ni trámites judiciales, su derecho a conocer la información en poder de instituciones públicas o de reclamar por un mal uso de su información personal por particulares.

“El Inai es el equivalente de la Suprema Corte en materia de información: cuando ésta se niega al ciudadano, el Inai revisa el caso e interviene para ordenar que se le entregue. Cuando el gobierno cierra la información, el Inai ordena abrirla. También protege nuestra información cuando está en manos de particulares y los sanciona si la comercializan. Se trata de cuestiones delicadas que el ciudadano no siempre ve hasta que, por ejemplo, le roban la identidad. Ahí es cuando buscan al Inai”, explica Eduardo Bohórquez, director de Transparencia Mexicana, una organización civil dedicada a estudiar y combatir la corrupción.

Transparencia y datos personales

El Inai tiene una doble función: debe asegurar que el gobierno federal, los poderes Legislativo y Judicial, los partidos políticos, los sindicatos y las personas que reciben dinero público o que realizan actos de autoridad cumplan con su responsabilidad de transparentar la información pública, entendida como los archivos documentales que las oficinas de gobierno y quienes reciben recursos públicos están obligados a producir y resguardar; además, protege los datos personales en posesión del gobierno federal y de todos los particulares (empresas, colegios, escuelas de natación o personas físicas, como una dentista o un revendedor de autos), asegurándose de que la información personal es tratada de manera legítima y responsable.

Son dos tareas indispensables en una sociedad democrática y digitalizada.

El acceso a la información pública es fundamental para “construir un país menos corrupto”, dice Andrea Mendoza Enríquez, profesora-investigadora de la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). “Se trata de que podamos saber a quién se le adjudican los contratos públicos, por qué se adjudicaron, cuánto se está pagando y si hay alguna relación de sus beneficiarios con actores de la política mexicana. Esto no tiene que ver con la presidencia de López Obrador, tiene que ver con muchas décadas de construcción y fortalecimiento del derecho a saber”.

El Inai, como la agencia responsable de garantizar el acceso a la información pública, ha sido pieza clave en investigaciones periodísticas como “La Casa Blanca de Enrique Peña Nieto y Angélica Rivera”, que mostró un conflicto de interés entre una empresa contratista del gobierno y el presidente, o en la llamada Estafa Maestra, que involucró una sofisticada ingeniería financiera para chupar y robar dinero del gobierno a través de empresas fantasma.

“Los casos emblemáticos de corrupción, que se han sabido a través solicitudes de información pública, ayudan a evidenciar malas prácticas y permiten una deliberación amplia de cuáles son las obligaciones que no están cumpliendo las distintas autoridades”, dice Itzel Checa Gutiérrez, coordinadora del Observatorio de Designaciones Públicas, una iniciativa de las organizaciones civiles Artículo 19 y Fundar que vigila las propuestas y los nombramientos de instituciones clave del Estado mexicano. “El derecho de acceso a la información nos permite fortalecer la democracia y controlar al poder”.

La transparencia es una vía para la contraloría social y la rendición de cuentas, para detectar abusos de autoridad y documentar hechos de corrupción, y es indispensable para ejercer derechos como la libertad de expresión o a la participación política. También sirve para allegarse información pública sobre un mercado particular y emprender un negocio, para conocer las reglas de operación de un programa de asistencia social e incorporarse a él o para conocer detalles de las compras públicas y participar como proveedor del gobierno.

“Lo cierto es que el derecho de acceso a la información pública tradicionalmente ha sido ejercido por profesionales de la información, como académicos y periodistas, y no tanto por el ciudadano común. En datos personales, el desconocimiento es todavía mayor porque es un derecho técnico y que involucra en gran medida a las nuevas tecnologías”, explica Isabel Davara Fernández de Marcos, abogada y directora de un despacho jurídico especializado en privacidad y derechos digitales que lleva su nombre: Davara Abogados.

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) calculó que en 2019 apenas 3.9 por ciento de la población en México presentó una queja por uso indebido de datos personales.

El Inai actúa como una oficina de defensoría pública gratuita especializada en vigilar el uso legítimo de los datos personales y garantizar los derechos de acceso, rectificación, cancelación y oposición, conocidos por el acrónimo arco. La protección de datos personales —igual que el acceso a la información pública— es un derecho que sirve para ejercer otros derechos —patrimoniales y morales—, relacionados con la salud, la protección de los medios de subsistencia, la vida privada y el honor.

Eso pocos lo saben en México. Por eso, cuando el Inai se enfrentó a la amenaza de su extinción, su defensa entre los ciudadanos de a pie fue mínima. “Hay un grave problema de comunicación en el Inai: aunque este órgano está dando la pelea por 129 millones de personas, la mayoría de nosotros no nos enteramos”, dice Bohórquez, de Transparencia Mexicana.

La embestida presidencial

Para el presidente López Obrador, el Inai cuesta mucho dinero, ha hecho poco para desterrar la corrupción y, en consecuencia, es un organismo inútil cuyas tareas deberían ser absorbidas y realizadas por otra institución. “Yo lamento que existan esos aparatos, que los crearon para simular que iban a combatir la corrupción y lo que hacían era ocultar los actos de corrupción. […] El Inai no sirve para nada. […] Sería mejor que no existiera porque nos ahorramos mil millones [de pesos]”, dijo el presidente el 14 de abril de 2023.

La primera idea es un asunto de percepciones acerca del costo de los servicios públicos, que debe analizarse a la luz de los beneficios que brinda el Inai en materia de transparencia y protección de la privacidad a través del uso legítimo de los datos personales.

El Inai tiene un presupuesto público de mil millones de pesos al año, menor a la partida total del Poder Judicial, del Inegi o de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y ofrece servicios jurisdiccionales para litigar a nombre del ciudadano la apertura de la información pública o la protección de datos personales.

La segunda idea del presidente es falsa: el Inai no tiene la tarea de combatir ni la corrupción ni la impunidad, sino la de garantizar el acceso a información que permita identificar y combatir hechos de corrupción. Castigar a los corruptos es responsabilidad de oficinas de supervisión administrativa y judicial, como la Secretaría de la Función Pública y la Fiscalía General de la República (FGR).

La tercera idea, la conclusión de que otra institución —como la oficina de supervisión presupuestal, que depende de la Cámara de Diputados, o los juzgados y tribunales del Poder Judicial— puede hacer lo que ahora hace el Inai, debe discutirse considerando la alta especialización y la experiencia de una agencia federal creada para un fin concreto.

“El Inai es un órgano preventivo en materia de control de la corrupción. Pone a disposición social información útil para detectar irregularidades. No es una instancia de investigación penal. El Inai previene la corrupción; la Auditoría Superior y la Secretaría de la Función Pública la detectan e investigan en materia administrativa; la Fiscalía, en materia penal, y los magistrados y jueces la sancionan”, responde Eduardo Bohórquez.

Luis Fernando García, director de la organización civil de derechos digitales R3D, considera que asignar las labores de transparencia al Poder Judicial, por ejemplo, tendría un costo similar al que ahora exige todo el Inai, con la consecuencia de que la atención del derecho de acceso a la información sería “más cara, lenta y de peor calidad”. De acuerdo con García, “el costo necesario en juzgados y tribunales para sustituir al Inai en materia de transparencia estaría entre 826 millones y mil 24 millones de pesos”, una cantidad a la que faltaría sumar el costo de la atención a casos relacionados con datos personales.

Pero, como dice Bohórquez, pocos saben esto y el presidente López Obrador se aprovechó del desconocimiento ciudadano acerca del Inai para instaurar la idea de que debe desaparecer por “costoso” e “inútil”. “El presidente se adueñó del concepto ‘pueblo’ y le endosó al Inai la idea de que ‘defiende a los poderosos’”, dice Roy Campos, analista de comunicación política y presidente de la casa de demoscopia Consulta-Mitofsky.

El discurso empujado desde el Gobierno de México y la falta de conexión con la ciudadanía, así como una divulgación débil sobre sus funciones y su utilidad pública, tienen consecuencias: el Inai no levanta pasiones.

Constelación de otra galaxia

El Inai es producto de un nuevo diseño del Estado que supera la división tradicional de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Es parte de una familia de instituciones públicas de supervisión y vigilancia especializadas que operan con autonomía sobre asuntos relacionados con los derechos humanos, con la regulación de la economía y el mercado o con la investigación social. En México se les conoce como órganos constitucionales autónomos.

Existen nueve instituciones con esas características. Además del Inai, tenemos al Banco de México (Banxico), responsable de preservar el valor del peso; la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), para la protección de derechos fundamentales frente a violaciones de autoridades públicas; la Comisión de Competencia Económica (Cofece); el regulador de las telecomunicaciones (Instituto Federal de Telecomunicaciones, IFT); el evaluador de las políticas públicas de desarrollo social (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Coneval); la oficina de estadística pública (Inegi); la autoridad electoral (INE) y el ministerio público federal (FGR).

Es una constelación de siglas y acrónimos casi de otra galaxia para la población en general. Al requerir para su operación saberes técnicos que provocan pocas pasiones fuera de sus círculos de participación e influencia, la mayoría son desconocidos por el grueso de la ciudadanía.

Cuando se habla de transparencia gubernamental, por ejemplo, apenas la mitad de la población en México sabe que existe una oficina pública especializada en garantizarla y, de acuerdo con una encuesta de 2019 realizada por el Inegi, sólo la mitad de esa población la conoce por su nombre: Inai.

Cuando se habla de datos personales, la “marca Inai” tiene mayores problemas. La misma encuesta mostró que las personas, cuando buscan la protección de sus datos personales, piensan en la defensoría mercantil (Profeco) o en la defensoría financiera (Condusef), antes que en el Inai.

“El Inai navegó por años en la comodidad de ser un organismo autónomo, designado por el Senado y con autonomía de gestión y de comunicación; nunca hubo algo didáctico, pedagógico, para enseñarle a la gente para qué servía”, dice Campos, de Consulta-Mitofsky.

Es un problema de escasas difusión y penetración pública sobre su trabajo y su importancia en la vida cotidiana; así como para comunicar derechos humanos que involucran un lenguaje técnico y administrativista.

La defensa del INE, la inacción por el Inai

Pocos ciudadanos de a pie salieron a las avenidas para gritar consignas tipo #ElInaiNoSeToca, en contraste con la defensa popular del INE, que en noviembre de 2022 y febrero de 2023 llenó plazas públicas en muchas ciudades en contra de los cambios propuestos desde el gobierno federal para debilitar a esta agencia, responsable de organizar las elecciones.

La diferencia de percepción radica en la utilidad tangible de los servicios que cada una ofrece y, sobre todo, en su cercanía con los ciudadanos. “El INE es un organismo mucho más antiguo que permite construir una relación distinta con las personas”, dice Itzel Checa, del Observatorio de Designaciones Públicas.

Mientras que el Inai garantiza derechos abstractos que se manifiestan sobre todo en documentos y papeleo administrativo, el INE regula la participación electoral en momentos llenos de involucramiento social. “Son situaciones que no podrían compararse por la propia naturaleza de las instituciones”, añade.

El INE ofrece también un documento de identificación oficial que todo el mundo lleva en el bolsillo y permanentemente realiza campañas de comunicación y divulgación sobre derechos electorales y de participación política de mujeres y grupos minoritarios. El INE es una institución muy presente en la vida cotidiana.

El acceso a la información y la protección de datos personales son “derechos de última generación” que implican abstracciones, construcciones jurídicas en un acuerdo social regido por la Constitución, menciona Bohórquez, de Transparencia Mexicana, y continúa: “Las personas los utilizan cuando tienen problemas y emergencias. No hay un día en el que todos hagamos una misma solicitud de información, que sería el equivalente de votar. Tampoco tenemos una credencial del Inai que nos recuerde todos los días que accedemos a información pública, aunque lo hagamos”.

El Inai se creó en 2003, un año después de la publicación de la primera ley federal de transparencia y como parte del cambio político que sacó al PRI de la Presidencia después de 70 años en el poder. En su primera etapa se llamó Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (Ifai) y fue resultado de un rediseño institucional que marcó una nueva etapa en la relación de los ciudadanos con el poder público: la idea era romper con la opacidad y empoderar a las personas en la vigilancia del ejercicio de gobierno y en el uso del dinero público.

Años más tarde, se sumó al instituto la responsabilidad de proteger los datos personales en posesión de particulares y del gobierno federal en un momento de transformación política, económica y social impulsada por la digitalización de la comunicación, la economía, los servicios y el entretenimiento.

“El acceso a la información y la protección de datos son derechos más jóvenes que permiten ejercer otros derechos. El ciudadano no tiene asimiladas las garantías que le pueden empoderar o qué puede hacer con ellos. Son facilitadores de otros derechos, pero cuentan con un desconocimiento mucho mayor que el derecho al voto, que es algo que está muy institucionalizado”, dice la abogada Isabel Davara.

Los reclamos contra la posibilidad de que el Inai sea aniquilado fueron consecuentes con el tipo de sus interlocutores principales: pronunciamientos desde la academia, las organizaciones de activistas y periodistas o desde otras oficinas alimentadas con presupuesto público. En la calle, la defensa fue inexistente. “El Inai no ha trabajado de la mano con la ciudadanía”, responde Andrea Mendoza, del CIDE. “Tiene pocos ejercicios de acercamiento con la ciudadanía y los que tiene son intentos muy focalizados”.

El presidente López Obrador aprovechó esa desconexión ciudadana para propagar su discurso. Su narrativa se volvió una exigencia para sus aliados en la Cámara de Senadores, que con maniobras legislativas interrumpieron las labores del Inai, afectando el ejercicio y la protección de derechos constitucionales.

La comunicación y la transparencia soy yo

Andrés Manuel López Obrador se colocó en el centro de la discusión pública de México desde que asumió la Presidencia de México a finales de 2018. Concentró en su persona la comunicación oficial del gobierno y, desde la conferencia de prensa matutina que encabeza cada día de lunes a viernes por más de dos horas, comenta y opina sobre cualquier asunto público y privado.

Desde esa tribuna, conocida como “la mañanera”, el presidente anunció el cierre de la agencia de noticias Notimex, porque para eso existen sus conferencias: “La verdad, ya nosotros no necesitamos una agencia de noticias en el gobierno, eso era de la época de los boletines y de la prensa oficial y oficiosa. Ya no hay eso”, dijo el 14 de abril pasado. Un mes antes se preguntó: “¿Qué cosa fuera la situación informativa en México si no existiera la mañanera?”. Y el 6 de febrero aseguró que sus adversarios “están molestos porque en el fondo lo que imperaba eran la corrupción y el influyentismo. Entonces ya no hay eso, ahora hay transparencia y honestidad”.

La tribuna le ha servido para pedir a los legisladores de su partido, Morena, que diseñen nuevas leyes para que los ministros de la Suprema Corte sean elegidos por voto popular o para que el Inai desaparezca de la constelación de instituciones públicas especializadas. “Yo les diría a los legisladores que no están de acuerdo con ese instituto, les diría que coincidimos con esa postura y que no titubeen, se trata de defender los bienes del pueblo”, dijo el pasado 28 de abril.

Para José Bautista Farías, integrante del capítulo Jalisco de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información (Amedi) y académico del ITESO, “el presidente alega que es transparente en el momento en que todos los días informa a los ciudadanos en sus mañaneras. Eso es una visión muy parcial: se informa de lo que él quiere; de lo que no, no se informa. Durante su gobierno se ha incrementado significativamente la reserva de información, sobre todo por supuestos motivos de seguridad nacional”.

La percepción ciudadana es otra. Ninguna encuesta presenta la aprobación de López Obrador por debajo de 50 por ciento, incluso en el quinto año de gobierno, cuando tradicionalmente los gobernantes resienten un fuerte desgaste en la opinión pública a un año de abandonar el cargo.

El estudio de Alejandro Moreno para el periódico El Financiero, uno de los más reputados en el país, evidenció en abril de 2023 que 51 por ciento de la ciudadanía tenía una opinión favorable de las mañaneras, contra una percepción negativa de apenas 27 por ciento. El ejercicio también mostró una aprobación del Inai (63 por ciento) por encima de la aprobación del presidente (58 por ciento), de la Suprema Corte (59 por ciento) y de la Cámara de Diputados (50 por ciento).

El presidente ofrece un mensaje simple y concreto frente a la comunicación técnica y compleja de otros organismos públicos. “Es muy difícil que el ciudadano común entienda qué hacen el Inai, la Suprema Corte o la Comisión de Competencia Económica. Es muy difícil explicarle que preservan sus libertades, sus derechos, la Constitución, que generan un equilibrio ante el poder. Ésos son argumentos muy elaborados frente a un discurso muy sencillo del presidente que dice: el Inai nos cuesta muy caro y no le da nada al pueblo”, dice Campos, de Consulta-Mitofsky.

El Inai se desenvuelve en una atmósfera de alta especialización, más cercana a académicos y periodistas que a los ciudadanos de a pie. Dialoga con una jerga técnica que construye una barrera, de entrada. Esto puede volverse un serio problema en un país donde 70 por ciento de las personas alfabetizadas no entienden la totalidad de lo que leen, de acuerdo con la encuesta sobre lectura del Inegi (Módulo de Lectura, Molec 2023).

El lenguaje se vuelve “una estructura de poder muy clara que a muchas personas nos saca de la jugada. Es un código dificilísimo, con una serie de cargas que no ayuda a democratizar este tipo de relaciones”, dice Juan Larrosa Fuentes, experto en medios y comunicación política y profesor del ITESO.

Pocos saben que existe el Inai, un menor número sabe exactamente para qué sirve y son todavía menos los que piden su ayuda para garantizar y proteger sus derechos. “Es muy difícil crear una narrativa para que el ciudadano aterrice en la defensa del Inai y entonces quien defiende al Inai es una población con cierto grado de politización y de escolaridad alta”, sintetiza Campos.

Las lecciones obligatorias

La bronca del presidente contra el Inai no terminará antes de que finalice su mandato. Posiblemente se alcancen acuerdos políticos para permitir que la agencia de transparencia y privacidad funcione con normalidad, con una junta de gobierno disminuida.

Se trata de un momento inédito en los 20 años de vida del Inai, que deja lecciones urgentes para este instituto y para los especialistas que orbitan a su alrededor.

“El principal aprendizaje tiene que ser cómo el Inai genera diálogos horizontales y cómo invita a la sociedad a trabajar juntos para que su labor aterrice en la ciudadanía. Se trata de divulgar su importancia entre los jóvenes, de formar a los futuros abogados en ponderar estos derechos y de educar a las y los niños para que los entiendan y los ejerzan. Se trata de hacer más plural el número de actores con los que ahora trabaja el Inai”, dice Andrea Mendoza, del CIDE.

Para Itzel Checa, del Observatorio de Designaciones Públicas, se trata de atender las distintas complejidades sociales, geográficas y lingüísticas para divulgar información “a partir de las necesidades de la población en los distintos lugares y entonces empezar justamente a mostrar y acercar los beneficios del Inai a la sociedad”.

Se trata de una pedagogía en el momento correcto “y no cuando llega la crisis”, afirma Campos, de Consulta-Mitofsky.

Juan Larrosa, del ITESO, recomienda la divulgación de casos emblemáticos del Inai en materia de transparencia y protección de datos personales, no necesariamente relacionados con violaciones graves de estos derechos, sino sobre situaciones concretas que tengan trascendencia en la vida cotidiana de las personas. “Yo confío en que estas instituciones sí van a sobrevivir”, expresa.

“Espero que de esta coyuntura difícil se puedan generar mecanismos que derriben las barreras que limitan el ejercicio de estos derechos y que no parezca que son algo sofisticado o especializado, exclusivo de algunos grupos, sino que son derechos reconocidos para todas y todos”, dice Checa y concluye: “Se trata de pensar cómo, de forma accesible y con un lenguaje cercano a las personas, estos derechos se conectan con el día a día de la mayoría de la población”.