El buen funcionamiento del transporte público es uno de los recursos clave para mejorar la calidad de vida de una ciudad. En un momento en el que el gobierno de Jalisco ha anunciado que impulsará un nuevo modelo de movilidad para la Zona Metropolitana de Guadalajara, conviene aprender de los éxitos y fracasos de otras ciudades

A José, lo que más le molesta del transporte público en Guadalajara es no saber a qué hora llegará a su destino: es común que pasen dos o tres camiones juntos y que ninguno se detenga en la parada. Miguel nunca sabe a qué hora pasarán los camiones adaptados para personas con discapacidad —sólo 500 de las cinco mil unidades—, y puede suceder que los choferes le digan: “Disculpa, mano, voy retrasado y no puedo subirte”. Y Lilián, quien viaja en camión con su bebé en brazos, se siente impotente al sentir cómo los conductores arriesgan la vida de los usuarios. Lo dice con decenas de historias en la memoria, como la del 30 de mayo de 2013, cuando un minibús atropelló a un hombre con andadera que acababa de bajarse de la unidad.

En teoría, el nuevo modelo de movilidad para la Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG), anunciado por el gobierno del estado en abril de este año, hará más eficiente la movilidad urbana y disminuirá los riesgos para los peatones, ciclistas y usuarios del transporte público, medio en el que actualmente se realizan tres millones de viajes, es decir, la tercera parte de los traslados.

El nuevo modelo de movilidad que ahora se discute en Guadalajara se comenzó a contemplar en los planes de la ciudad de Curitiba, Brasil, desde los años sesenta, pero se consolidó hasta 20 años después. Los especialistas aseguran que las transformaciones al sistema de transporte público se hacen en décadas y que los casos exitosos son los que utilizan su reordenamiento como una herramienta para la planeación urbana.

En Guadalajara aún se tiene que resolver lo básico: no se han transparentado los nombres de los titulares de las concesiones y las subrogaciones que aparecen en el Registro Estatal, ni las rutas en las que opera cada una de éstas. Es decir, los ciudadanos no sabemos con quién tiene que negociar la autoridad.

Ulises Navarro, director de Transporte Público para Latinoamérica del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (IPTD), asegura que estos datos son necesarios para saber qué participación tiene cada transportista en cada ruta, para poder negociar con base en información técnica.

Por su parte, el secretario de Movilidad de Jalisco, Mauricio Gudiño, ha señalado que los transportistas son parte del problema y también de la solución: se busca cambiar del modelo hombre-camión (cada concesionario es dueño de un autobús) al de ruta-empresa (es accionista de una empresa). Esto significa que tal vez se siga el camino que se tomó en el Distrito Federal, en donde para impulsar las líneas del Metrobús se incluyó en la negociación a todos los concesionarios del transporte público.

Santiago de Chile

Antes de 2007, en Santiago había tres mil micro-empresarios agrupados en 120 organizaciones y casi ocho mil camiones. El diagnóstico, en ese momento, es que no existía una red integrada de movilidad; había excesiva competencia en la calle, las condiciones laborales de los choferes eran malas, los costos operativos altos, y se generaban altos grados de contaminación, congestiones y accidentes viales. El gobierno central de Chile decidió renovar el sistema de transporte en la ciudad de Santiago y el 10 de febrero de 2007 echó a andar el TranSantiago: lanzó una licitación pública y no integró a los transportistas al negocio, lo que detonó una movilización masiva que incluyó el encarcelamiento de los líderes sindicales. Aunque ha sido cuestionado por tratarse de un modelo de libre mercado en el que no se consultó a la ciudadanía, el Estado tiene los mecanismos para premiar y castigar a las empresas en función del servicio que otorgan. Las rutas las operan siete empresas, de las cuales una mitad es de antiguos microbuseros y la otra, de empresas extranjeras.

Onésimo Flores, quien se doctoró en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) con una tesis sobre las negociaciones del Estado con los transportistas en la ciudad de Santiago de Chile y en la capital mexicana, asegura que la instrumentación de la tecnología no garantiza el éxito, sino la construcción de una nueva relación Estado-transportistas que permita discutir el futuro de la ciudad.

En mayo de 2013 se integró en Guadalajara una Comisión Mixta para el Nuevo Modelo de Transporte, en la que participaron todos los líderes camioneros, lo que evidenció que no son un bloque homogéneo (sólo se unen en la cuestión de la tarifa) y eso complica cualquier negociación.

Mario Silva, del Colectivo Ecologista de Jalisco (CEJ), considera que escuchar a todos los involucrados es un avance, pero que la iniciativa de Ley de Movilidad y Transporte que presentó el Ejecutivo al Congreso del Estado no transforma de fondo el actual esquema de movilidad debido a que no plantea acuerdos transparentes ni mecanismos jurídicos y políticos de coerción a los titulares de las concesiones.

“Una legislación débil dificulta las negociaciones […] Además, si no sabemos quiénes son los dueños, ignoramos cuáles son los mecanismos reales de presión que pueden tener los transportistas”.

Otro reto es cambiar la visión de los pequeños camioneros sobre el actual modelo hombre-camión, que basa su supuesta rentabilidad en corretear el pasaje y rendir al máximo con los costos mínimos.

Felipe Reyes, quien participó en la Comisión Mixta como representante de la Plataforma Metropolitana para la Sustentabilidad, puntualiza que en las sesiones se advirtió que para la transición se requiere modificar la ley, que la Secretaría de Movilidad haga un diagnóstico para rediseñar las rutas y convencer a los dueños para que se coordinen en cooperativas o en sociedades en las que participen con acciones (lo que implica menos autobuses circulando y que los camioneros se integren en otras actividades dentro de la empresa, pero también tengan mayor respaldo para pedir y solventar créditos), que se invierta en movilidad no motorizada y “armar” la ciudad en un solo sistema que vincule corredores de tren ligero y de Bus Rapid Transit (BRT) con rutas alimentadoras que conecten toda la red.

¿Incluir o no a los concesionarios?

La ciudad de Curitiba es reconocida en el mundo por desarrollar un sistema de transporte tan masivo como el tren ligero (mueve hasta 45 mil pasajeros por hora en cada sentido), pero mucho más barato (la inversión es inferior a los 12.5 millones de dólares por kilómetro).

Ese proyecto se comenzó a desarrollar desde los años sesenta y, una década después, se echó a andar lo que ahora se conoce como Bus Rapid Transit (BRT), que tenía estaciones con plataformas de abordaje, pago externo a las unidades y carriles exclusivos por los que transitaban autobuses articulados.

El modelo se copió en distintas partes del mundo. En la actualidad, 150 ciudades de todo el planeta cuentan con él, de acuerdo con Onésimo Flores, quien ha centrado su trabajo académico en los usos de la política para destrabar proyectos de infraestructura de movilidad.

En el documento “Modernización del transporte público. Lecciones aprendidas de mejoras en sistemas de autobuses de Latinoamérica”, de la Red EMBARQ —organización que busca ayudar a construir soluciones de transporte sostenible—, se resalta que el compromiso político es clave para la rapidez de la planificación y puesta en marcha de los nuevos sistemas de transporte, como sucedió en ciudades que tuvieron una visión clara: Curitiba (Brasil), Bogotá (Colombia) y Guayaquil (Ecuador). En cambio, cuando no hubo un compromiso claro por parte de las autoridades de la más alta jerarquía, como en las ciudades de León (México) y Santiago (Chile), ello tomó varios años.

Distrito Federal (México)

En 2005 se inauguró la primera línea de Metrobús, que corre por la avenida Insurgentes y atraviesa la ciudad de México de sur a norte; actualmente hay cuatro corredores. Para integrar a los transportistas, el gobierno de la ciudad canceló las concesiones individuales, creó una nueva compañía y convirtió los antiguos autobuses en chatarra a cambio de un subsidio de 100 mil pesos, que se utilizó como capital de la nueva compañía. Los socios cubrieron la diferencia entre este capital y un enganche de 20 por ciento y se adjudicó la nueva concesión a la empresa recién formada. La nueva sociedad mercantil, que comenzó a operar en el corredor de Insurgentes en 2005, requirió únicamente 79 autobuses articulados y los concesionarios recibieron depósitos quincenales fijos. En vez de cobrar de 2.50 a 3.50 pesos por pasajero transportado, a los concesionarios se les pagan 24.90 pesos por kilómetro recorrido. La desventaja del modelo es que no hay integración con el resto de servicios de transporte y que las negociaciones se hacen cada vez más difíciles, conforme el sistema se expande a zonas menos transitadas.

El caso del Distrito Federal es paradigmático en América Latina, porque en cada corredor del Metrobús se negoció con los transportistas involucrados y se les invitó a formar parte del nuevo negocio. Caso contrario es el de Santiago de Chile, donde el gobierno central cambió el modelo de golpe y lanzó una licitación pública para instrumentar el TranSantiago, lo que generó protestas de los transportistas, quienes a la vez fueron encarcelados. Este asunto afectó el capital político de la entonces presidenta, Michelle Bachelet.

Ulises Navarro, del IPTD, comenta que en la mayoría de las ciudades latinoamericanas se han hecho licitaciones públicas “al estilo capitalista”, como en Santiago. Es decir, el más “competitivo” es el que se queda con el control de cada ruta.

La ciudad de Bogotá también optó por abrir una licitación pública en la que participaron grandes empresarios a los que se les daban “puntos” dependiendo del número de transportistas que integraran a su empresa. Y aunque liberaron derechos de vía, en calles paralelas siguen transitando camiones viejos.

En Curitiba se logró planificar el desarrollo urbano con los corredores del BRT y pasar del modelo hombre-camión al de ruta-empresa desde la década de los años setenta, con la particularidad de que se “repartió” la ciudad en diez zonas y se dio un contrato exclusivo a cada agrupación, con la condición de que renovaran los camiones.

“En este caso, la solución no fue una licitación, ni quitar a los ineficientes, sino más bien regalándoles un monopolio sobre un territorio determinado de la ciudad. La historia no es tan bonita como parece”, comenta Onésimo Flores.

El modelo del Distrito Federal es muy elogiado porque genera menos conflicto social, pero es más complicado por la infinidad de personajes con los que se tiene que negociar.

“Por eso es que hemos visto la importancia de que se tenga un diagnóstico lo más fino posible para ver cómo se distribuyen las rutas, cuánto recorren por día, cuánto ganan, de manera que en la mesa ellos sepan que el gobierno conoce los números”, reflexiona Ulises Navarro, quien tiene 30 años de experiencia en asuntos relacionados con el transporte público.

En todos los casos se ha requerido la voluntad política para regular a los transportistas, y firmeza para no ceder a las presiones que no benefician a los usuarios y a la ciudad. Un ejemplo de ello es lo que Arturo Ardila Gómez plantea en su tesis de posgrado sobre los planes de transformación del transporte público en Curitiba y Bogotá: que hay quienes concluyen que Jaime Leiner, quien fue alcalde de Curitiba en tres periodos distintos (1971-1975, 1979-1983, 1989-1992), logró transformar la ciudad, tanto por su liderazgo y sus excelentes habilidades como técnico y profesional, como porque el contexto de la dictadura brasileña le facilitó imponer su política innovadora en la ciudad. Asimismo, hay analistas (Juan Echeverry, Ana Ibáñez y Marcela Meléndez) que argumentan que la capacidad de cabildear de Enrique Peñalosa, en Bogotá (1998-2000), y la fórmula del “palo y la zanahoria” es lo que le permitió construir el sistema BRT que estaba previsto desde los años ochenta.

Curitiba (Brasil)

En Curitiba, capital del estado de Paraná, Brasil, se creó en 1943 el Plan Agache, que planteaba que el auto era el medio de transporte del futuro: las avenidas debían tener 60 metros de ancho y se proyectaba construir una red radial que partiera del centro, así como una serie de anillos viales en torno del centro. En 1966, un grupo de estudiantes y profesores de arquitectura —entre los que estaba Jaime Lerner— concluyó que era necesario realizar un nuevo plan que vinculara el transporte público, el sistema vial y el uso de suelo. Gracias a la amplitud de las calles, el Plan Maestro incluyó ejes estructurales que serían corredores viales exclusivos para que circularan autobuses articulados, y que estarían comunicados con centros secundarios. A este sistema se le llamó en 1979 Red Integrada de Transporte. Para ordenar los camiones exprés en los ejes estructurales, la municipalidad y los operadores acordaron lo siguiente: la ciudad se dividió en zonas que cada empresa transportista operaría en exclusividad; los operadores aceptaron el uso del vehículo requerido por las autoridades; las rutas alimentadoras del sistema troncal provendrían de las rutas antiguas, que con el nuevo sistema no podían llegar al centro; la tarifa se mantuvo igual.

Onésimo Flores resalta que la historia de las políticas de transporte es el resultado de las negociaciones entre autoridades y actores privados que participan en la industria. Esta relación es la que ha permitido que opere un sistema caótico y barato, que para los gobiernos es funcional porque desplaza a la gente y no requiere subsidio.

Cuando existe la voluntad política de reordenar la ciudad “hay que tener cuidado porque hay muchas balas de plata, se invierten millones en nuevos sistemas, pero si esto no se traduce en una nueva forma de relacionarte con el operador privado y en regular el servicio, hiciste muy poquito”.

No hay solución ideal

En las ciudades donde se ha reordenado el transporte público optaron por caminos diversos. En Beijing planearon algo parecido a lo del DF: un solo corredor de BRT sin integración con los alimentadores u otros modos de transporte; en Quito y Yakarta se hizo una instrumentación secuencial de corredores no integrados; en Bogotá y Guayaquil se crearon de forma gradual corredores físicamente integrados; y São Paulo, Santiago y León realizaron amplias reordenaciones de rutas.

Aunque el modelo del DF parece ideal por incluir a quienes ya eran concesionaros y porque a los choferes se les paga por kilómetro recorrido, no se integró al resto de sistemas de transporte (el usuario tiene que pagar por cada trasbordo). Otros inconvenientes: las primeras rutas son más fáciles de negociar porque son las más rentables y los salarios de los choferes están subsidiados.

“Ahí entra la discusión de si queremos mantenernos en el modelo viejito de los peseros, que es un desastre, pero que no tiene subsidio, o si vemos cómo financiarlo y así tener mejor calidad del servicio y todo lo que esto implica”, opina Ulises Navarro del IPTD. “Además, no olvidemos que actualmente hay subsidio a la infraestructura para el vehículo privado y a la gasolina… Se pueden reorientar los gastos”.

Bogotá (Colombia)

La ciudad de Bogotá, Colombia, ya contaba con carriles exclusivos para autobuses desde 1989, y ya se habían realizado propuestas para expandirlos a otros puntos de la ciudad cuando el alcalde Enrique Peñalosa hizo construir la infraestructura para un sistema BRT —financiado con un impuesto de 20 por ciento a los combustibles y dinero del gobierno nacional y distrital—, que fue inaugurado en 2000. El sistema —llamado TransMilenio— se copió de la Red Integrada de Transporte de Curitiba, con lo que Bogotá se convirtió en la tercera ciudad de Latinoamérica con BRT. Se crearon carriles de rebase, lo que permitió que circularan unidades exprés, que no se detienen en todas las estaciones, sin entrar en conflicto con los autobuses que ofrecen el servicio convencional. El sistema BRT de Bogotá logró convertirse en uno de los más importantes del mundo y, con él, los usuarios se ahorran en promedio 20 minutos diarios de viaje. El éxito no sólo tiene que ver con los carriles exclusivos, sino con planear a futuro la incorporación de todo el transporte público de la ciudad a un sistema integrado de alta calidad. Para cada corredor se abrió una licitación pública, pero se tomó en cuenta a los operadores existentes.

La inversión en transporte público y no en infraestructura para el automóvil también se considera un asunto de equidad, además de que esta política ha provocado el incremento de los vehículos en la ciudad: en 1980 había un auto por cada 12 personas y ahora existe uno por cada 2.67 personas. Por cada camión hay 300 autos en la ZMG, pero en éstos sólo se realiza 27 por ciento de los traslados y son los principales responsables de la contaminación atmosférica.

El documento “Modernización del transporte público” postula que la puesta en marcha secuencial del autobús y otros servicios del transporte público es preferible al desarrollo aislado de corredores, aun cuando los otros enfoques provocan una oposición significativa de los actuales operadores. Esto significa que ninguna solución es la ideal para todos y que, en casos como el del DF, se hace lo que se puede.

En Guadalajara se ha planteado construir otra línea de tren ligero, pero esto dificulta la integración de los concesionarios, ya que es un sistema que maneja el Estado y sólo se les pueden ofrecer rutas alimentadoras. “El resultado, además, es caro para los usuarios y no muy convincente para los operadores”, reflexiona Onésimo Flores. “El otro tema es que a mayor costo de operación-construcción, mayor tarifa-subsidio. Ésa es la verdadera barrera anti-tren, por eso muchas ciudades optan por el BRT”. m

Fuente: Modernización del transporte público. Lecciones aprendidas de autobuses de Latinoamérica y Asia, de la Red EMBARQ. Información de 2009.