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Hacia un nuevo paradigma de gobernanza del agua

En 2010, la Organización de las Naciones Unidas declaró como derecho humano el acceso al agua limpia y al saneamiento. Sin embargo, el Estado mexicano busca reformar la legislación para dejar en manos privadas la gestión del agua, una fórmula que se ha probado fallida en gran parte del mundo. México es escenario de una lucha global entre dos paradigmas distintos de gobernanza del agua

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Manifestación contra la privatización del agua. Foto: Saúl López/Cuartoscuro
Manifestación contra la privatización del agua. Foto: Saúl López/Cuartoscuro

La vida de Chuy Íñiguez, de 14 años, ha estado marcada por la defensa de su pueblo, Temaca. A muy temprana edad comprendió lo que perderían él y los demás pobladores de Temacapulín, en los Altos de Jalisco, de construirse la presa El Zapotillo, sobre el río Verde. “Allá debajo de la neblina está Temaca. ¿Te imaginas que en lugar de la neblina estuviera un lago? Pues eso es lo que quieren hacer”, comenta Chuy a su entrevistador en el video I belong to Temaca.

La imagen de su pueblo inundado llena su cara de tristeza: “Mi abuelito está muy deprimido. Perderá sus tierras, su casa y su restaurante. Dice que esperará allí, frente a su fonda, a que lo cubra el agua. Yo no dejaré que mi abuelo sea sepultado por el agua”. Desde el portal de su casa, con la mirada perdida en el empedrado de la calle, una señora mayor insiste: “Tenemos aquí cien años, ¿cómo nos vamos a querer ir? Yo deseo morir en mi casa, como mi madre y mi padre”.

No muy lejos de ahí, en las márgenes del río Santiago, Sofía Enciso ha dedicado su juventud a recuperar algo que nunca ha tenido: un río vivo. Sus papás mantienen viva esa memoria. Vivían “una pobreza digna”, cuenta Enrique Enciso, su padre. “El río se hacía cargo de que nada nos faltara. ¿Quién nos robó el paraíso?”, se pregunta. La lucha colectiva por frenar la devastación del río Santiago —ahora fuente de enfermedad y muerte— lleva más de una década.

Nueva gobernanza del aguaMensaje en un muro del pueblo de Temacapulín. Foto: Colectivo Ecologista de Jalisco / Flickr

Más al sur, en el estado de Guerrero, ejidatarios y comuneros que viven alrededor del río Papagayo han defendido sus tierras durante más de diez años frente al proyecto de construcción de la presa La Parota. Ésta destruiría miles de hectáreas de selva, desplazaría a alrededor de 25 mil campesinos y afectaría gravemente la vida de otros 75 mil pobladores río abajo. Quienes se oponen a este proyecto han visto el encarcelamiento de once compañeros y el asesinato de cuatro de sus líderes. A pesar de la incertidumbre y del miedo, tienen claro lo que defienden y por qué lo hacen.

Uno tras otro, nuestros principales ríos entretejen historias de violencia, de resistencia, de lucha y de esperanza. Estos conflictos revelan dos visiones enfrentadas de lo que son los ríos y lo que significa el agua. Por un lado está la visión de los ríos como algo que debe ser dominado, mediante la ingeniería hidráulica, en función de las demandas del “progreso”; por otro lado, la visión de los campesinos e indígenas, que ven los ríos como sistemas complejos que dan vida y que no pueden reducirse a obras de infraestructura o a caños donde se puede verter todo lo indeseable. En la primera visión, y dada la creciente escasez de agua limpia, en el México de hoy se trata el agua cada vez más como una mercancía, como un bien económico cuya distribución debe ponerse en manos del mercado; la segunda visión concibe al agua como un bien común y sostiene que el acceso a ella es un derecho humano y de todo ser vivo.

“México tiene que hacer las paces con sus ríos”, dice Pedro Arrojo, director de la Fundación Nueva Cultura del Agua y premio Goldman en 2003, en alusión a los desafíos hídricos que enfrentamos en México. “Pero antes hay que detener el proceso de privatización”.

 

La Ley General de Aguas

En febrero de 2015 se presentó ante la Cámara de Diputados la propuesta Ley General de Aguas (LGA) —también conocida como Ley Korenfeld en alusión al entonces director de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), David Korenfeld Federman—. Esta iniciativa, promovida por diputados del PRI, el Partido Verde, el PAN y el PRD (aunque después se retractarían), reemplazaría a la aún vigente Ley de Aguas Nacionales (LAN), publicada en 1992.

Ciertamente se acercaba el final de la LXII Legislatura, pero la inusual agilidad con la que se buscó la aprobación pretendía esquivar la deliberación pública acerca del tema. No era para menos: para muchos mexicanos, la reforma energética impulsada por el gobierno de Enrique Peña Nieto consistió básicamente en la privatización del petróleo; en el caso del agua —a pesar del argumento sostenido por diputados y la Conagua de que “en ningún artículo se menciona la palabra privatización”—, el carácter privatizador de la iniciativa era evidente para un sector de la sociedad, por el privilegio que la propuesta otorgaba al mercado y a actores económicos por encima de los derechos humanos y de la integridad ecológica (el texto íntegro de la iniciativa puede consultarse en la Gaceta Parlamentaria).

 

La LGA encontró resistencia por parte de organizaciones civiles, académicos y especialistas, así como de algunas voces de oposición en la Cámara de Diputados. A principios de marzo de 2015, la discusión para su aprobación en el pleno se aplazó “por el tiempo que fuera necesario”. Luego vinieron las campañas electorales y, finalmente, la LGA fue “sepultada” el 18 de junio de 2015 por no haberse dictaminado en tiempo. Sin embargo, es importante apreciar estos procesos desde una perspectiva de largo plazo para comprender las tendencias que la LGA favorecía y cuyas inercias, sin duda, seguirán.

La LGA tiene antecedentes en la década de los años noventa. En 1992 se reformó el Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo espíritu inicial fue plasmar la garantía social de acceso y derecho a la tierra, al agua y a los recursos naturales. Como lo señala Heliodoro Ochoa, investigador del ITESO, el reformado Artículo dista mucho del original en la Constitución de 1917. Donde antes se hablaba de bienes públicos y comunitarios, la nueva redacción habla de transmisión de dominio a particulares y de propiedad privada. La modificación facilitó, frente a la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la entrada al mercado de las tierras de propiedad ejidal y comunal, además de ampliar la posibilidad de poseer individualmente mayor cantidad de tierras, con lo que se clausuraba el compromiso social del Estado con los sectores campesino e indígena.

Nueva gobernanza del agua Vista aérea de la presa El Zapotillo, cuya construcción está detenida por un fallo judicial. Foto: IMDEC y Asociación Salvemos Temaca

Paralelamente entró en vigor la Ley de Aguas Nacionales (LAN), una de las primeras legislaciones en el mundo en adoptar el así llamado Cuarto Principio de la Declaración de Dublín, que plantea que “el agua tiene un valor económico en todos sus usos que compiten, y debe ser reconocida como un bien económico”. Con esta ley inició México el camino dictado por instituciones financieras internacionales y por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), para los países del sur global. Además de promover la mercantilización del agua, la lan de 1992 abrió las puertas a la participación del sector privado en la provisión de los servicios de agua y saneamiento. En este sentido, lo que la nueva LGA pretendía era radicalizar el modelo. El artículo 80 establece que “las autoridades deben fomentar la concertación y participación de los sectores social y privado en la prestación de servicios públicos”.

Otro aspecto que vendría a reforzar la LGA es la superposición de la sustentabilidad financiera a otros objetivos. Como está expresado en la misma iniciativa, se busca materializar el principio de que “el agua paga el agua”, algo que refuerza en el rubro dedicado a la educación y la cultura del agua: “concientizar a la población sobre el valor económico del agua y la necesidad del pago oportuno por su uso y descarga”.

Más aún, la LGA es absolutamente transparente en algo que se sugería tímidamente en la ley de 1992: la posibilidad de dejar al mercado la transferencia de derechos de agua. El artículo 98 planteaba que, “con excepción de los emitidos para uso doméstico, los títulos de concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales que se encuentren vigentes e inscritos en el Registro Público de Derechos de Agua pueden transmitirse, dentro de una misma cuenca o acuífero…”. Esto significa que en regiones con alta competencia por el agua, al cabo del tiempo asegurará su acceso quien pueda pagarla y lo irá perdiendo quien tenga menos posibilidades económicas.

Este modelo de gobernanza del agua tiene pocos precedentes. En Latinoamérica sólo hay uno: Chile. Dadas las reformas instrumentadas durante la dictadura de Augusto Pinochet, un particular —empresa o individuo— puede ser dueño de un acuífero o de un río.

De acuerdo con Esteban Castro, investigador de la Universidad de Newcastle, México se ha venido usando como territorio de experimentación de políticas que organismos internacionales buscan instrumentar globalmente, al permitir la incorporación de los recursos hídricos a los circuitos globales de acumulación de capital. Tony Clarke, presidente del Instituto Polaris en Canadá, coincide y advierte: “La defensa del agua de los mexicanos es también nuestra lucha y por ello estamos muy atentos a lo que pasa en México”. A fin de cuentas, y como se ha aprendido en distintas partes del mundo, dejar la gestión del agua al mercado y a la iniciativa privada —inevitablemente motivada por el lucro— va en contra tanto de la sustentabilidad ambiental como de los procesos de democratización.

 

La guerra del agua en Bolivia

Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia Movilizaciones en las calles de Cochabamba, Bolivia, durante la Guerra del Agua en 2000. Foto: Aldo Cardoso, vía Tove Heiskel de Agua, Ríos y Pueblos

Uno de los casos más notorios de la llamada gobernanza neoliberal del agua es el de Cochabamba. Como fue captado en la película También la lluvia, dirigida por Icíar Bollaín y protagonizada por Gael García Bernal, de acuerdo con las presiones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional en 1999 Bolivia privatizó los servicios de agua y saneamiento en algunas de sus principales ciudades. La concesión otorgada en Cochabamba a la multinacional Bechtel implicaba no sólo la privatización de los servicios —lo que de por sí llevó a un significativo aumento en las tarifas—, sino del agua misma: la lluvia se convirtió en un bien privado propiedad de la empresa.

Así, mujeres y hombres en la periferia urbana y en el campo se vieron afectados por la apropiación de sus sistemas comunales de captación, distribución y riego, mientras que los pobres urbanos —la mayoría de la población— no podían pagar los recibos del agua.

Lo que siguió fue un proceso de movilización social que se avivó en la medida en que el gobierno boliviano respaldó a la empresa y reprimió a los inconformes. Así empezó la guerra del agua entre el pueblo cochabambino y su gobierno, que después de cinco meses terminó con la cancelación del contrato con Aguas del Tunari (subsidiaria de Bechtel) y la expulsión de la empresa.

“La guerra del agua vino a cambiar el rumbo de la historia”, dice Óscar Olivera, portavoz del movimiento popular en Cochabamba. “No sólo el agua volvió a su origen, que es el bien común de todos los seres vivos, sino que a nosotros nos permitió decir ‘Ya basta’ a un modelo económico basado en el despojo y a transformar la política. Es decir: ¿quién decide? ¿Deciden unos cuantos políticos y empresarios, o decide la gente?”.

En Cochabamba, como en la ciudad de El Alto y el resto de Bolivia, decidió la gente.

 

El modelo privado no ha funcionado

Los cambios en las políticas en torno al agua no sólo obedecen a casos de resistencia civil como el de Bolivia, sino a los pobres resultados que la privatización de los servicios ha dejado en otras partes del mundo.

El proyecto PRINWASS, financiado por la Comisión Europea, revela que en la mayoría de los casos, en América Latina y África, el involucramiento del sector privado en la gestión del agua no trajo consigo las inversiones requeridas para desarrollar la infraestructura que se necesitaba. Más aún, su presencia se concentró en grandes centros urbanos —que representan economías de escala— y los pobres urbanos permanecieron, por lo general, excluidos.

Otro problema, como lo indica David Satterthwaite, investigador del International Institute for Environment and Development con sede en Londres, se da cuando los gobiernos son poco transparentes y escasea la rendición de cuentas: los contratos con empresas privadas suelen ser más opacos y se prestan a la corrupción. En efecto, la lista de casos fallidos es larga.

Por todo lo anterior, alrededor del mundo se acumulan experiencias de “remunicipalización” de los servicios de agua y saneamiento, que muestran una nueva tendencia que, de acuerdo con el Transnational Institutey con la Public Services International Research Unit (PSIRU), “llegó para quedarse”. En los últimos 15 años, 235 ciudades en 37 países han decidido remunicipalizar los servicios de agua y saneamiento, lo que ha afectado a alrededor de 100 millones de personas. De estas ciudades, 59 están en Estados Unidos.

Nueva gobernanza del agua Manifestación en San Cristóbal de las Casas, Chiapas, durante el Día Internacional de Acción contra las Represas, por los Ríos, el Agua y la Vida. Foto: sipaz.wordpress.com

Como comparación: en el año 2000 solamente tres ciudades decidieron retomar la gestión pública del agua —ya sea por término del contrato o por una decisión de no renovarlo— después de haber pasado por un periodo de gestión privada.

Uno de los casos más notables, y que ha inspirado a gobiernos de otras ciudades en Francia y otros países, es el de París. Luego de contratos de concesión por 25 años con las multinacionales Veolia y Suez (cada empresa tenía una mitad de la ciudad), en 2003 la ciudad de París decidió retomar el control del suministro de agua. Esta decisión fue consecuencia de años de auditorías que revelaron falta de transparencia, trucos financieros, alzas desproporcionadas de tarifas y aplazamiento de inversiones para mantenimiento a la infraestructura.

En el primer año de esta nueva etapa de gestión pública, Eau de Paris logró ahorros por 35 millones de euros, lo que permitió reducir las tarifas en 8 por ciento. La ciudad ha innovado mediante la conformación un consejo directivo en el que participan miembros de la alcaldía, así como representantes de los trabajadores y de la sociedad civil. Además, la ciudad estableció un observatorio del agua con el fin de promover la participación ciudadana en la empresa pública. El que esto suceda en el país que vio nacer a las grandes multinacionales del agua y cuyos sistemas de suministro urbano estuvieron durante décadas en manos privadas, no es asunto menor.

 

El triángulo de hierro

Ahora bien, ¿cómo es que el Estado mexicano quiere copiar un modelo de gobernanza de los servicios de agua que es cada vez más cuestionado en el mundo? Y, volviendo a nuestros ríos, ¿por qué México sigue atrapado en la visión hidráulica orientada a las grandes obras de infraestructura, como grandes presas y acueductos para trasvases de agua, conociendo los conflictos que generan?

Algunas respuestas podrían encontrarse en lo que el investigador holandés Philippus Wester, experto en el caso mexicano, denomina “el triángulo de hierro”: la alianza formada por políticos, la burocracia hidráulica (o hidrocracia) y las empresas constructoras, en particular las dedicadas al concreto y al acero.

Casos como el del proyecto de acueducto Pánuco-Cerro Prieto, más comúnmente conocido como Monterrey vi, ilustra esta relación: por un lado, un proyecto de infraestructura de esa envergadura —un acueducto de 372 kilómetros— se vuelve una bandera de gobiernos locales; por otro, el tipo de obra cuaja perfectamente con la visión hidráulica de la Conagua, una institución con un siglo de historia creando obras hidráulicas de gran envergadura; por último, están las empresas constructoras. El costo oficial estimado de la obra es de más de mil millones de dólares; sin embargo, sus opositores calculan más de tres mil millones. Aunque Monterrey vi es en particular controversial dado el involucramiento de Grupo Higa —empresa favorecida durante la administración de Enrique Peña Nieto y que construyó la “Casa blanca” de su esposa, Angélica Rivera—, los contratos asociados a estas obras suelen ser muy lucrativos. Como señala Wester, cuando se trata de infraestructuras que requieren miles de millones de dólares, como las grandes presas y los trasvases, otras dinámicas entran en juego, como la opacidad, la manipulación de la opinión pública y, con demasiada frecuencia, la corrupción. Así, el “triángulo de hierro” se manifiesta en todo el territorio mexicano, y adquiere una fuerza difícil de contrarrestar.

 Nueva gobernanza del agua El Salto de Juanacatlán, cascada perteneciente al río Santiago, en Jalisco. Desde 202 los habitantes de los municipios de El Salto y Juanacatlán han denunciado la contaminación por las descargas insutriales y de aguas residuales del área metropolitana de Guadalajara. Foto: Carlos Sánchez Pimentel / Flickr

Un nuevo paradigma del agua

Romper las inercias de la mercantilización y la privatización del agua, así como la visión hidráulica que busca dominar los sistemas hídricos en lugar de conservarlos, requerirá un esfuerzo mucho mayor al que realizamos activistas, académicos, pobladores, organizaciones y redes. Como seguramente lo pueden constatar quienes han participado en estos procesos, la construcción colectiva es ardua y con frecuencia ve más tropiezos que logros. Muchos más mexicanos habrán de involucrarse.

Frente a los conflictos hídricos en nuestro país, y por lo regular como resultado de la resistencia de comunidades afectadas y al trabajo con sus aliados, surgen propuestas alternativas. De manera similar, diversos colectivos y redes en México han buscado incidir en la esfera pública para construir un modelo distinto de gobernanza del agua, en particular desde que México fue sede del Foro Mundial del Agua en 2006 y el discurso oficial se enfrentó con las realidades del territorio narradas en la intensa movilización social. Destacan, por ejemplo, el Movimiento Mexicano de Afectados por las Presas y en Defensa de los Ríos, la Coalición de Organizaciones Mexicanas por el Derecho al Agua, la Asamblea Nacional de Afectados Ambientales y, más recientemente, la Alianza Mexicana Contra el Fracking y la red de investigadores y organizaciones Agua para Todos, Agua para la Vida que, por cierto, ha construido desde diciembre de 2012 una propuesta ciudadana de Ley General de Aguas.

La transición hacia un nuevo paradigma en la gobernanza del agua en México requiere, como sugiere Javier Bogantes, Presidente del Tribunal Latinoamericano del Agua, una revolución de la ética, de la forma de hacer política en nuestro país. También de una buena dosis de autocrítica: la transformación implica trascender egos individuales y rencillas entre organizaciones; dedicar menos energía a alimentar diferencias y más esfuerzos a encontrar fórmulas para sumar.

Volviendo a la experiencia en Cochabamba, Bolivia, y como lo plantea Óscar Olivera, “la lucha por el agua nos permitió entender lo que significa democracia”. Dada la comparación, cabe la pregunta: ¿Será posible transitar hacia un modelo democrático de gestión del agua y el territorio sin la necesidad de una guerra del agua mexicana? m.

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